Le Danemark a manqué à ses obligations en ayant omis de prévenir et d’arrêter l’utilisation, par les producteurs laitiers danois, de l’appellation d’origine protégée (AOP) « Feta » pour désigner du fromage ne répondant pas au cahier des charges de cette AOP, car produit non pas en Grèce mais au Danemark, et destiné à l’exportation vers des pays tiers.
La Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) a rendu, le 14 juillet 2022 (affaire C-159/20), un arrêt fort intéressant en matière d’indications géographiques en lien avec l’AOP « Feta ». Cette décision constitue un nouvel épisode de ce que l’on pourrait appeler la « série Feta ».
Introduction et faits de l’espèce
La dénomination « Feta » a été enregistrée en tant qu’AOP en 2002. Depuis, cette dénomination ne peut être utilisée que pour du fromage originaire de l’aire géographique délimitée en Grèce et conforme au cahier des charges applicable à ce produit.
Dans la procédure en manquement ayant donné lieu à l’arrêt du 14 juillet 2022, la Commission européenne, soutenue par la Grèce et Chypre, a soutenu que, en omettant de prévenir ou d’arrêter l’utilisation de l’appellation « Feta » pour du fromage produit au Danemark et destiné à l’exportation vers des pays tiers, le Danemark a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 13 du Règlement (UE) n° 1151/2012 du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires.
Il importe de rappeler que la « Feta » est un fromage traditionnellement produit à partir de lait de brebis, ou de brebis et de chèvre, dans certaines régions de Grèce.
Il importe également de rappeler que l’Union européenne a réglementé la protection des produits fondée sur leur origine géographique en ce qui concerne les produits agricoles et les denrées alimentaires, ainsi que les vins, les spiritueux et les produits vinicoles aromatisés. La protection des produits agricoles et des denrées alimentaires, ainsi que des vins, repose sur les notions d’« AOP » et d’« indication géographique protégée » (ci-après « IGP »), tandis que la notion d’« indication géographique » a été utilisée en ce qui concerne les boissons spiritueuses et les produits vinicoles aromatisés.
La notion d’« AOP » incarne un lien particulier entre la qualité du produit et une certaine zone géographique, qui est plus fort que celui d’une IGP, étant donné que toutes les étapes de production et tous les ingrédients pertinents doivent être originaires de l’aire géographique délimitée. Il existe des milliers d’AOP et IGP enregistrées par l’Union européenne, telles que « Champagne », « Cognac », « Parmigiano Reggiano » ou « Irish Whiskey ».
L’enregistrement de la dénomination « Feta » en tant qu’AOP n’est intervenu qu’après une série d’affaires dans lesquelles plusieurs États membres se sont opposés, notamment le Danemark et la Grèce.
Ainsi, et sans prétendre à l’exhaustivité, on rappellera que dans un arrêt du 16 mars 1999, la CJUE a eu à se prononcer sur un recours en annulation, introduit par le Danemark, l’Allemagne et la France, contre le règlement de la Commission européenne qui avait enregistré la « Feta » en tant qu’AOP en 1996. Dans cet arrêt, la CJUE a fait droit à ce recours et a annulé ce règlement au motif que la Commission européenne n’avait pas dûment pris en compte tous les facteurs requis aux fins de l’appréciation de la question de savoir si la dénomination « Feta » n’était pas devenue générique
Dans une autre affaire, la CJUE, dans un arrêt du 25 octobre 2005, a par contre rejeté le recours en annulation formé par le Danemark et l’Allemagne contre le règlement no 1829/2002, par lequel la Commission européenne, après un nouvel examen, a à nouveau enregistré la « Feta » en tant qu’AOP en 2002 (règlement n° 1829/2002).
L’enregistrement de la dénomination « Feta » en tant qu’AOP dans le règlement no 1151/2012 signifie que cette dénomination ne peut être utilisée que pour du fromage originaire de l’aire géographique délimitée en Grèce et conforme au cahier des charges du règlement no 1829/2002.
L’article 13, paragraphe 1 a), du règlement no 1151/2012 dispose que « les dénominations enregistrées sont protégées contre toute utilisation commerciale directe ou indirecte d’une dénomination enregistrée à l’égard des produits non couverts par l’enregistrement, lorsque ces produits sont comparables à ceux enregistrés sous cette dénomination ou lorsque cette utilisation permet de profiter de la réputation de la dénomination protégée, y compris quand ces produits sont utilisés en tant qu’ingrédients. »
L’article 13, paragraphe 3, du règlement no 1151/2012 oblige quant à lui les États membres à prendre les mesures nécessaires pour prévenir ou faire cesser l’utilisation illicite des AOP enregistrées sur leur territoire.
La Commission européenne, soutenue par la Grèce et Chypre, a fait valoir que le Danemark avait manqué à cette obligation en ayant omis de prévenir ou d’arrêter l’utilisation de la dénomination « Feta » pour du fromage produit au Danemark et destiné à être exporté vers des pays tiers sous les appellations « Feta », « Feta danoise » et « fromage Feta danois ».
Le Danemark ne nie pas qu’il s’abstient de prévenir ou d’empêcher l’utilisation par les producteurs présents sur son territoire de la dénomination « Feta » si leurs produits sont destinés à être exportés vers des pays tiers. Il considère toutefois que le règlement no 1151/2012 ne s’applique qu’aux produits vendus dans l’Union et ne concerne pas les exportations vers les pays tiers. Le Danemark estime donc que l’utilisation de la dénomination « Feta » pour du fromage produit au Danemark, mais destiné uniquement à l’exportation vers les marchés de pays tiers où la dénomination « Feta » n’est pas protégée en vertu d’un accord international, ne constitue pas une violation du règlement no 1151/2012. Par conséquent, le fait de ne pas prévenir ou de ne pas arrêter l’utilisation de la dénomination « Feta » pour du fromage exporté ne constitue pas, pour le Danemark, une violation de l’obligation énoncée à l’article 13, paragraphe 3, du règlement no 1151/2012, car une telle obligation ne résulte pas de cette disposition.
Ainsi, le litige entre les parties portait principalement sur la question de savoir si le droit de l’Union européenne s’oppose à l’utilisation de la dénomination « Feta » pour des produits exportés vers des pays tiers dont la fabrication ne répond pas au cahier des charges de la « Feta » en tant qu’AOP enregistrée.
La CJUE a donné raison à la Commission européenne et a donné tort au Danemark
La CJUE a dû interpréter l’article 13 du règlement no 1151/2012.
En ce qui concerne, en premier lieu, le libellé de cet article 13, il ressort du paragraphe 1, sous a), de celui-ci qu’est interdite « toute utilisation commerciale directe ou indirecte d’une dénomination enregistrée à l’égard des produits non couverts par l’enregistrement, lorsque ces produits sont comparables à ceux enregistrés sous cette dénomination ou lorsque cette utilisation permet de profiter de la réputation protégée ». Pour la CJUE, il découle de l’emploi des termes « toute utilisation » que n’est pas exclue de cette interdiction l’utilisation d’une dénomination enregistrée pour désigner des produits non couverts par l’enregistrement qui sont fabriqués dans l’Union et destinés à être exportés vers des pays tiers.
En outre, l’article 13, paragraphe 3, du règlement no 1151/2012 impose aux États membres de prendre « les mesures administratives ou judiciaires appropriées pour prévenir ou arrêter l’utilisation illégale visée au paragraphe 1 des [AOP] et des [IGP] qui sont produites ou commercialisées sur leur territoire ». La dernière conjonction « ou » indique que cette obligation ne s’applique pas uniquement aux produits commercialisés sur le territoire de l’État membre, mais aussi à ceux qui y sont fabriqués. Ces termes confirment ainsi que n’est pas exclue de l’interdiction prévue à l’article 13, paragraphe 1, sous a), de ce règlement l’utilisation d’une dénomination enregistrée pour désigner des produits non couverts par l’enregistrement qui sont fabriqués dans l’Union européenne et destinés à être exportés vers des pays tiers.
Or, en l’espèce, il n’est pas contesté que des producteurs danois font une utilisation commerciale directe, au sens de l’article 13, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1151/2012, de l’AOP « Feta » pour désigner du fromage qu’ils produisent sur le territoire du Danemark et qui, partant, n’est pas couvert par l’enregistrement de cette AOP, et que les autorités danoises ne prennent aucune mesure administrative ou judiciaire pour prévenir ou arrêter cette utilisation.
En deuxième lieu, s’agissant du contexte de l’article 13, la CJUE a jugé que c’est en tant que droit de propriété intellectuelle que les AOP et les IGP sont protégées par le règlement no 1151/2012 et spécialement par l’article 13 de celui-ci, ainsi que le confirme l’article 4, sous b), de ce règlement, selon lequel un système d’AOP et d’IGP est établi afin d’aider les producteurs de produits liés à une zone géographique en garantissant une protection uniforme des dénominations en tant que droit de propriété intellectuelle sur le territoire de l’Union.
Or, l’utilisation d’une AOP ou d’une IGP pour désigner un produit fabriqué sur le territoire de l’Union qui ne répond pas au cahier des charges applicable porte atteinte dans l’Union au droit de propriété intellectuelle que constitue cette AOP ou cette IGP, même si ce produit est destiné à être exporté vers des pays tiers.
On pourrait également ajouter que les AOP et IGP relèvent des droits de propriété intellectuelle aux fins du règlement (UE) no 608/2013, qui prévoit une protection uniforme des droits de propriété intellectuelle dans le cadre des régimes douaniers, y compris lorsque les produits concernés sont destinés à être exportés vers des pays tiers. En vertu de ce règlement, les marchandises qui portent atteinte aux droits de propriété intellectuelle peuvent notamment être détruites par les autorités douanières. Cela devrait inclure les fausses AOP destinées à l’exportation, ce qui constitue un argument en faveur de l’interdiction de l’utilisation de dénominations enregistrées sur des produits, fabriqués dans l’Union européenne, et destinés à l’exportation vers des pays tiers.
Par ailleurs, les articles 36 et 37 du règlement no 1151/2012 imposent notamment aux États membres d’assurer sur leur territoire une vérification de la conformité du produit au cahier des charges correspondant, et ce avant sa mise sur le marché. Ces dispositions, en ce qu’elles n’excluent pas de cette vérification les produits destinés à être exportés, confirment que l’obligation pour les États membres, prévue à l’article 13, paragraphe 3, de ce règlement, de prendre les mesures administratives ou judiciaires appropriées pour prévenir ou arrêter l’utilisation illégale d’AOP ou d’IGP s’applique également à de tels produits.
En troisième lieu, quant aux objectifs poursuivis par le règlement no 1151/2012, la CJUE a jugé que ce règlement vise à aider les producteurs de produits agricoles et de denrées alimentaires à communiquer aux acheteurs et aux consommateurs les caractéristiques des produits et les propriétés de production de ces produits et denrées alimentaires en garantissant de la sorte une concurrence loyale pour les agriculteurs et les producteurs dont les produits agricoles et les denrées alimentaires présentent des caractéristiques et des propriétés leur conférant une valeur ajoutée, la disponibilité pour les consommateurs d’informations fiables relatives à ces produits, le respect des droits de propriété intellectuelle et l’intégrité du marché intérieur.
Plus spécifiquement, s’agissant des AOP et des IGP, l’objectif est d’aider les producteurs de produits liés à une zone géographique en assurant des revenus équitables au regard des qualités de leurs produits, en garantissant une protection uniforme des dénominations en tant que droit de propriété intellectuelle sur le territoire de l’Union et en fournissant aux consommateurs des informations claires sur les propriétés du produit lui conférant une valeur ajoutée.
Même si le règlement no 1151/2012 vise à mettre en place un système de protection des AOP et des IGP pour des produits mis en circulation sur le marché intérieur, les consommateurs visés étant ceux de l’Union, il n’en demeure pas moins que le but d’assurer aux producteurs des revenus équitables au regard des qualités de leurs produits constitue en lui-même un objectif poursuivi par ce règlement. Il en est de même de l’objectif consistant à garantir le respect des droits de propriété intellectuelle énoncé à l’article 1er, sous c), de ce règlement.
Or, il est manifeste que l’utilisation de l’AOP « Feta » pour désigner des produits fabriqués sur le territoire de l’Union qui ne répondent pas au cahier des charges de cette AOP porte atteinte, même si ces produits sont destinés à être exportés vers des pays tiers, à ces deux objectifs.
Il découle ainsi tant du libellé de l’article 13 du règlement no 1151/2012 que du contexte de cette disposition et des objectifs poursuivis par ce règlement qu’une telle utilisation relève des agissements prohibés par l’article 13, paragraphe 1, sous a), de ce règlement.
En conséquence, en ayant omis de prévenir et d’arrêter une telle utilisation commise sur son territoire, le Danemark a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 13, paragraphe 3, du règlement no 1151/2012.
Même si ces arguments n’ont pas été repris par la CJUE dans son arrêt, les arguments suivants littéralement reproduits, qui avaient été mis en avant par l’Avocate Générale dans ses conclusions du 17 mars 2022, conduisent également à considérer que la position défendue par le Danemark n’était pas tenable.
« La législation interne de l’Union ne peut pas réglementer les marchés des pays tiers afin de garantir le même niveau de protection des AOP de l’Union que celui dont elles bénéficient sur le marché intérieur. Cela n’est possible que par la négociation au niveau multilatéral (dans le cadre de l’OMC ou de l’Office mondial de la propriété intellectuelle) ou bilatéral. C’est pourquoi l’Union, dans le cadre de sa politique plus générale de protection des produits liés à leur origine géographique, agit au niveau international en vue de conclure des accords qui assureront le niveau de protection le plus étendu possible aux indications géographiques, y compris aux AOP. Il est clairement énoncé dans le préambule du règlement no 1151/2012, en tant qu’objectif politique, que l’Union doit déployer des efforts pour assurer une protection également sur les marchés des pays tiers. Cette politique est évidente dans les négociations, conduites avec plus ou moins de succès, des accords avec des pays tels que le Canada, la Chine, Singapour ou les États-Unis, ainsi que dans les efforts de l’Union au niveau multilatéral.
Les efforts de l’Union pour assurer une protection adéquate des AOP de l’Union sur les marchés des pays tiers sont également motivés par l’importante valeur culturelle et économique que cette protection revêt pour les collectivités locales.
Il existe donc un arsenal d’actions entreprises par l’Union qui forment une politique crédible et cohérente de l’Union visant à assurer le niveau le plus élevé possible de protection des produits de l’Union dont la qualité peut être reconnue par le lien qui les rattache à une zone géographique déterminée, ce qui peut accroître la compétitivité des producteurs de ces produits.
Cette politique milite en faveur de l’interprétation du champ d’application du règlement no 1151/2012 en ce sens qu’il s’étend à l’interdiction des exportations de fausses AOP vers les marchés des pays tiers. Comme l’ont souligné la République hellénique et la République de Chypre, il serait en effet illogique que l’Union négocie des accords internationaux avec des pays tiers afin d’exiger de ceux-ci qu’ils prennent des mesures destinées à empêcher la production de produits portant illégalement des dénominations enregistrées alors que, par ailleurs, elle tolère une telle pratique sur son propre territoire s’agissant de ses propres produits.
En outre, la présence de fausses AOP produites dans l’Union sur les marchés des pays tiers contribue à ce que leurs dénominations soient perçues comme étant génériques. Il en résulte qu’il est plus difficile pour l’Union de garantir par la négociation leur protection sur ces marchés. »
Les conséquences de l’arrêt de la CJUE
Un recours en manquement, dirigé contre un État membre qui a manqué à ses obligations découlant du droit de l’Union européenne, peut être formé par la Commission européenne ou par un autre État membre.
Un manquement ayant été ici constaté par la CJUE, l’État membre concerné, à savoir le Danemark, va devoir se conformer à l’arrêt dans les meilleurs délais, et devra prendre toutes mesures utiles afin d’empêcher que des producteurs laitiers danois continuent d’exporter vers des pays tiers de la fausse feta.
Si, à terme, la Commission européenne estime que le Danemark ne s’est pas conformé à l’arrêt rendu par la CJUE, elle pourra alors introduire un nouveau recours contre cet Etat en demandant cette fois-ci des sanctions pécuniaires.
Cet arrêt de la CJUE vient également rappeler qu’une des spécificités des AOP et IGP est que, contrairement à d’autres droits de propriété intellectuelle, tels que les marques, ce sont les pouvoirs publics, et pas seulement des opérateurs privés, qui sont chargés d’en contrôler l’application. C’est notamment pour cette raison que le règlement no 1151/2012 oblige les États membres à prévenir ou à arrêter l’utilisation illégale des dénominations enregistrées en tant qu’AOP.
A ce titre, la CJUE semble se montrer plus exigeante que par le passé à l’encontre des Etats membres.
En effet, dans un arrêt du 26 février 2008 (affaire C-132/05), la CJUE avait rejeté un recours que la Commission européenne avait formé à l’encontre de l’Allemagne et aux termes duquel il était demandé à la Cour de constater que, en refusant formellement de sanctionner, sur son territoire, l’utilisation de la dénomination « parmesan » sur l’étiquetage de produits ne satisfaisant pas aux exigences du cahier des charges de l’AOP « Parmigiano Reggiano », favorisant ainsi l’usurpation de la renommée dont jouit le produit authentique protégé à l’échelon communautaire, l’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 13, paragraphe 1, sous b), du règlement (CEE) n° 2081/92 du Conseil, du 14 juillet 1992, relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d’origine des produits agricoles et des denrées alimentaires.
Le système de protection des IGP et des AOP des produits agricoles et des denrées alimentaires que prévoyaient le règlement (CEE) no 2081/92, ce règlement ayant été abrogé, a été repris sans modification de substance à l’article 13 du règlement no 1151/2012.
Pour rejeter ce recours en manquement, la CJUE, dans son arrêt du 26 février 2008, avait notamment invoqué l’argument textuel suivant, qui ne nous paraissait pas très convaincant :
« Toutefois, l’article 10, paragraphe 4, du règlement n° 2081/92, en prévoyant que « lorsque les services de contrôle désignés et/ou les organismes privés d’un État membre constatent qu’un produit agricole ou une denrée alimentaire portant une dénomination protégée originaire de son État membre ne répond pas aux exigences du cahier des charges, ils prennent les mesures nécessaires pour assurer le respect du présent règlement. […]», indique que les services de contrôle désignés et/ou les organismes privés d’un État membre sont ceux de l’État membre d’où provient l’AOP. »
Avec cet arrêt du 14 juillet 2022, on peut donc penser qu’en vue d’atteindre les objectifs de l’article 13 du règlement no 1151/2012, les Etats membres ont une obligation d’intervenir, la protection des producteurs de produits agricoles bénéficiant d’une AOP visée par ce règlement risquant d’être compromise si la mise en œuvre des interdictions prévues par ledit règlement était totalement tributaire du comportement des opérateurs économiques privés en matière de poursuites judiciaires.